借鑒島嶼經濟體制度型開放經驗 加快推進海南自貿港建設

  借鑒島嶼經濟體制度型開放經驗

  加快推進海南自貿港建設

  符正平

  制度型開放島嶼經濟發展模式,注重島嶼經濟體自身的治理能力建設和發揮本地民營企業作用,強調把島嶼經濟體的政治資源和政策優勢、制度優勢作為核心競爭優勢,其實質是戰略性地利用島嶼經濟體的管轄自治權,在離岸金融、海洋資源開發、平行外交、船舶注冊登記等方面,實行更加靈活的政策和制度。

  島嶼經濟體的發展模式與內陸經濟體的發展路徑不同,不是沿著工業化吸收農業剩余,再發展服務業的順序,而是往往表現為跳躍式的,越過工業化直接進入以服務業為主導的經濟發展模式。

  島嶼經濟體發展轉型:從依賴外部資源轉向制度型開放

  島嶼經濟體是一個獨立的海島或一群海島,行政上是獨立國家或屬于一個國家的省、市或縣,或是一個獨立關稅區。由于遠離大陸,與大陸腹地交通聯系不便,加上運輸物流成本高,導致島嶼經濟體的封閉性和經濟結構的單一性。規模小,是島嶼經濟體的典型經濟特征。因本地市場狹小、缺乏規模經濟性,小型島嶼經濟體難以發展多樣化的配套齊全的產業體系。要克服這些經濟發展障礙,島嶼經濟體需要獲取外部資源和收入,如本地居民赴海外打工獲取勞務外匯收入、中央政府財政轉移支付或者宗主國的對外援助收入;面向宗主國出口海島生產的初級農產品或者礦產品;通過加強與海島相聯系的本土腹地的商業與經濟一體化,獲取經濟發展所需的市場、要素等資源。外部聯系的島嶼經濟發展模式在一些南太平洋島國得到了成功的實踐和檢驗,如庫克群島、紐埃島、基里巴斯、圖瓦盧等島國。

  制度型開放島嶼經濟發展模式,與南太平洋島國模式不同,注重島嶼經濟體自身的治理能力建設和發揮本地民營企業作用,強調把島嶼經濟體的政治資源和政策優勢、制度優勢作為核心競爭優勢。其實質是戰略性地利用島嶼經濟體的管轄自治權,在離岸金融、稅制、國際移民政策、海洋資源開發、平行外交、船舶注冊登記、國際航空權開放等方面,實行更加靈活的政策和制度。目前,有兩類島嶼經濟體實施了這種制度型開放模式,一類是屬于獨立國家的島嶼經濟體,如具有優勢漁業政策的冰島、實行可持續旅游業政策的馬爾代夫和塞舌爾、具有全球競爭力紡織與服裝業政策的毛里求斯。另外一類是屬于非主權但擁有高度自治權的島嶼經濟體,如發展離岸金融中心的葡萄牙屬馬德拉群島,英屬百慕大群島、維京群島、特克斯和凱科斯群島、馬恩島、海峽群島,以及對國際船舶登記注冊和房屋產權實行包容性監管的芬蘭自治省奧蘭群島。

  海南制度型開放的性質與關鍵領域

  探索建設中國特色自由貿易港,是黨中央賦予海南的一項重要使命。作為典型的島嶼經濟體,海南要主動學習和借鑒國際島嶼經濟體制度型開放的成功經驗。

  島嶼經濟體大都享有某種程度的自主權,或稱為轄內治權,或稱為法外治權。所謂轄內是指國家主權管轄之內,所謂治權是指地方自治權。島嶼經濟體,無論是屬于一國統一管轄的地方政府,還是擁有高度自治權的因歷史遺留問題所產生的單獨關稅區,大都通過中央政府的授權并通過創設專門的法律,來獲取地方政府管轄范圍內的經濟社會和治理方面的權力,實行與中央政府管轄的其他區域不同的政策和制度體系。比如作為自由港的迪拜,其國際金融中心實行的是英國的法律和監管制度,這是比較典型的法外治權。

  海南探索建設中國特色自由貿易港,也應該在中央授權下通過制定專門的海南自由貿易港法,實行一套符合中國特色自由貿易港建設要求的政策和制度體系。在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上,習近平總書記提出:“支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設,分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。”加快制定海南自由貿易港法立法,是貫徹落實習近平總書記“4·13”重要講話精神的必然要求。海南作為島嶼經濟體和中國特色自由貿易港,需要在海關監管、財政稅收、金融外匯管理、人員出入境管理、行政管理、城市管理與空間規劃、國際船舶登記、島嶼資源開發、國際航空權開放、競爭中性等方面探索制度創新和政策創新。

  海南對外開放的產業選擇與腹地選擇

  島嶼經濟體的發展模式與內陸經濟體的發展路徑不同,不是沿著工業化吸收農業剩余,再發展服務業的順序,而是往往表現為跳躍式的,越過工業化直接進入服務業主導的經濟發展模式。大力發展服務業,尤其是旅游業、離岸金融業,是國際島嶼經濟體在產業選擇上的新趨勢。如加勒比海地區島嶼經濟體選擇發展旅游業、北大西洋島嶼經濟體選擇發展離岸金融業,都實現了較快的經濟增長。與此相反,那些選擇出口初級產品,或靠勞務輸出賺取外匯收入,或通過設立出口加工區靠廉價電力、人力等吸引外國直接投資的島嶼經濟體,大都陷入了貿易條件惡化的貿易陷阱,以及因借用外債過多導致債務利息支出過多的債務陷阱,冰島就是一個典型例子。借鑒其他島嶼經濟體的成功經驗,在對外開放產業選擇上,海南應以服務業對外開放為重點,大力發展旅游業,加快建設國際旅游消費中心。發展旅游業,與傳統的產品出口導向型發展模式不同,這是一種以服務消費需求為導向的新的發展模式。從國際島嶼經濟體經濟發展正反兩方面的經驗來看,海南發展不以加工貿易為重點,無疑是非常正確的。因為自貿區、自貿港的發展重點都不是出口加工業,而是以制度創新為重點的服務業對外開放。

  島嶼經濟體因缺乏本地經濟腹地,需要從外部尋找自己的腹地,以獲取外部資源。外部腹地有兩個方向,一是境外的腹地,一般是地理鄰近地區,如新加坡主要以東南亞國家作為自己的腹地,英屬馬恩島、海峽群島之所以能發展成為著名的離岸金融中心,與其屬于英國管轄以及英國擁有倫敦這樣的國際金融中心密切相關。海南作為面向太平洋和印度洋開放的自貿港,應加強與環南海地區的旅游業合作,積極利用海外華僑華人資源,大力發展友好城市、友好省份;利用海南的資源和政策優勢,吸引世界各國人才來海南創業就業。而外部腹地的另一個方向,就是國內的腹地。從地理鄰近性、經濟發展水平、歷史淵源等方面來看,粵港澳大灣區應該是海南優先考慮的國內腹地。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》今年已經正式頒布,大灣區作為國家戰略進入實施階段。海南應從發展自己的腹地角度大力加強與粵港澳大灣區的多層次多領域合作,尤其是在跨區域合作的體制機制上大膽探索,持續推進制度創新。

  海南要實行包容審慎的監管政策

  島嶼經濟體在經濟社會領域普遍實行包容審慎的監管政策。所謂包容性監管,是指自貿港面臨多樣化的經濟、社會、文化環境,需要采用平等對待和非歧視的監管原則。所謂審慎,是指監管部門對法定權力的使用要保持敬畏之心。自貿港建設需要吸引世界各國的企業和個人參與,面臨的不僅是新的業態引入,還包括新的生活方式、溝通交流方式和新的文化引入,甚至還包括不同的社群語言。如地處印度洋的毛里求斯,對島上生活的印度人、法國人、英國人以及中國人等多種族裔平等對待,極大地加強了其作為非洲、歐洲和亞洲經濟貿易與投資聯系的中間角色。再如地處地中海的塞浦路斯,吸引了5萬多名俄羅斯人養老居住,并成為俄羅斯最重要的離岸投資平臺。塞浦路斯在外國人購置房產、外國人居留就業和入境歐盟國家、設立外國人子女學校等方面均實現平等對待。

  包容審慎監管,還體現為監管的誠信原則。對經濟主體和自然人假定他們都是誠實可信的,采取事前承諾的方式進行審批事項的審核和批準;一旦他們的事后行為違背了當初的承諾,則采取終身追責的方式進行高成本的處罰。包容審慎監管,也體現為便利性。便利性,就是把監管變成一種服務,通過提高信息透明度來大幅降低監管成本,不存在大門開、小門不開的現象。包容審慎監管,在服務業對外開放中也是非常重要的原則。因為服務業開放涉及不同國家或地區的規章制度和標準的聯通、貫通和融通。聯通,指不同國家或地區的標準、規則的相互認可,如職業資質的互認;貫通,指一個統一的共同標準,包括國際經貿投資規則或國際慣例等;融通,指不同制度規則的嫁接、移植或相互學習借鑒。標準的“融通”實際上是依據最高標準做加法,不斷向國際標準靠攏的過程,其實質是一種基于制度的信任機制。建設中國特色自由貿易港,海南應該在包容審慎監管方面先行先試,真正發揮國家賦予的全面深化改革和擴大開放試驗田的作用。

  【作者系中山大學自貿區綜合研究院常務副院長。本文為國家社會科學基金專項項目“中國特色自由貿易港建設‘1+N’模式的制度創新及實現路徑研究”(18VSJ075)成果之一】

  制度型開放

  制度型開放,是2018年中央經濟工作會議關于開放的新表述。會議要求,要適應新形勢、把握新特點,推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。

  制度型開放,主要指通過學習世界各國的先進制度規則,對標國際最高標準,實現制度的國際化融入和現代化的過程。制度升級的方向,是更加有助于貿易和投資便利化,更加符合可持續發展理念,更加公平和公正,更加有利于合作共贏。

責任編輯:韓慧

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